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省直管縣改革的未來方向

省直管縣改革的未來方向

2017年02月03日 15:52:54 瀏覽量: 來源:中國黨政干部論壇 作者:張占斌

　　改革開放以來，一些省級(jí)行政區(qū)在省直管縣方面進(jìn)行了一些改革和探索，對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政區(qū)劃改革發(fā)揮了積極作用。根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神，以及近幾年省直管縣改革實(shí)踐，我們探討未來省直管縣改革的幾個(gè)方向。

　　第一，繼續(xù)在減少行政層級(jí)上進(jìn)行探索

　　黨的十八大、十八屆三中全會(huì)提出，優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索省直管縣改革。按照這一要求，未來省直管縣改革還將繼續(xù)在行政層級(jí)和行政區(qū)劃方面進(jìn)行探索。

　　一是制定省直管縣的原則和標(biāo)準(zhǔn)。在世界所有國家中，除梵蒂岡、新加坡等少數(shù)領(lǐng)土面積小的國家不設(shè)地方政府，少數(shù)國家只設(shè)一級(jí)地方政府外，大多數(shù)國家的行政層級(jí)實(shí)行兩級(jí)制或三級(jí)制。就主要地理大國的行政層級(jí)設(shè)置看，世界上國土面積前10位的國家，除中國和印度實(shí)行四級(jí)制外，其他國家都實(shí)行兩級(jí)制或三級(jí)制。從行政體制改革來看，現(xiàn)在國家就應(yīng)著手研究制定不同層級(jí)設(shè)置的基本條件，確定在什么條件下實(shí)行兩級(jí)制、三級(jí)制或四級(jí)制，為各地行政層級(jí)設(shè)置提供基本依據(jù)。省直管縣是行政區(qū)劃改革的一個(gè)重要方面，國家要出臺(tái)省直管縣行政體制改革指導(dǎo)意見，包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、人口結(jié)構(gòu)、空間布局以及特殊條件等，對(duì)那些綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、城市

　　化水平高、區(qū)位條件優(yōu)越，可以發(fā)展成中等城市的縣市要加快推進(jìn)省直管縣改革。推進(jìn)行政省直管縣體制首先應(yīng)對(duì)綜合實(shí)力強(qiáng)的縣市實(shí)行，以便強(qiáng)化行政地位，使其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位相符，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更為寬松的環(huán)境。

　　二是探討直管縣行政等級(jí)的安排。我國地域廣闊，縣市眾多且規(guī)模不一，條件差異十分顯著，給國家管理地方帶來諸多困難。為解決這個(gè)問題，歷史上多實(shí)行縣級(jí)分管管理。新中國成立以后，縣級(jí)分等基本被取消，通過增加行政層級(jí)，減少管理幅度來應(yīng)對(duì)不同縣的復(fù)雜狀況。這在新中國成立后一定時(shí)期是適用的，穩(wěn)定了政權(quán)。但歷史進(jìn)入了新的時(shí)期，國家政權(quán)穩(wěn)定，特別是隨著國家現(xiàn)代化建設(shè)，信息技術(shù)在政府管理中被廣泛應(yīng)用，減少中間層級(jí)、結(jié)構(gòu)形態(tài)扁平化、權(quán)力均衡分布，成為行政體制改革的方向。

　　省直管縣改革強(qiáng)化了縣市的行政地位，但縣市依然是縣級(jí)行政區(qū)。為了保持行政級(jí)別或者人員編制安排上的連續(xù)性及系統(tǒng)性，有必要對(duì)省直管的縣實(shí)行分等管理。依據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、地理等狀況將縣市劃分為不同等級(jí)，然后設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和編制。

　　分等的一個(gè)主要作用在于合理確定各等級(jí)縣市可設(shè)機(jī)構(gòu)與自設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量和范圍，避免不同等級(jí)縣市“麻雀雖小，五臟俱全”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。另外，縣市分等也有利于協(xié)調(diào)不同政府間的關(guān)系。在橫向關(guān)系方面，通過縣市分等并形成有效的激勵(lì)機(jī)制，運(yùn)用等級(jí)升降和與等級(jí)掛鉤的級(jí)別工資等政策，激發(fā)各行政主體的榮譽(yù)感，滿足部門利益的需要，從而建立行政管理體制的激勵(lì)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在縱向關(guān)系上，縣市分等可以強(qiáng)化中央對(duì)地方的管理，提高管理效率，通過市縣分等幫助中央和省級(jí)政府及時(shí)了解基層縣市的基本狀況，并給予相應(yīng)的政策支持與政策指導(dǎo)。

　　第二，繼續(xù)完善和落實(shí)省直管縣財(cái)政體制

　　省直管縣財(cái)政體制改革是繼1994年分稅制后，我國財(cái)政領(lǐng)域又一次體制創(chuàng)新。從一些省區(qū)的數(shù)據(jù)來看，縣市財(cái)政得到省級(jí)財(cái)政支持力度明顯上升，財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率顯著提高。但由于和現(xiàn)行市管縣行政體制并存，單獨(dú)推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革，已經(jīng)沒有多大的改革空間。按照國家財(cái)政部時(shí)間表，2012年年底前力爭(zhēng)全國除民族地區(qū)外，全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革。從現(xiàn)在看這一任務(wù)完成的質(zhì)量不可高估。種種跡象表明，省直管縣財(cái)政改革推動(dòng)節(jié)奏正在放慢，部分省份在將一些省直管縣的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目重新劃歸給地級(jí)市。

　　按照黨的十八屆三中全會(huì)財(cái)政體制改革的要求，省直管縣財(cái)政改革有這樣幾個(gè)方面應(yīng)該完善和落實(shí)。

　　一是合理界定省與縣市政府間事權(quán)關(guān)系。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。只有在明晰政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能界定各級(jí)政府間的支出責(zé)任。為省直管縣財(cái)政體制構(gòu)建明晰的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系，解決目前政府職能定位不夠明確，政府間事權(quán)劃分不清晰，財(cái)政支出責(zé)任不明確的問題，要將省以下地方財(cái)政的主要職能轉(zhuǎn)移到地方政府為轄區(qū)提供公共服務(wù)上來。省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省本級(jí)機(jī)關(guān)的職能運(yùn)轉(zhuǎn)等地方性支出項(xiàng)目，承上啟下增強(qiáng)行政活力與效能。市、縣政府具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜。

　　二是完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。2013年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制的意見》，這是對(duì)省直管縣財(cái)政體制改革的進(jìn)一步完善，此前雖然規(guī)定實(shí)施縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制的責(zé)任主體是地方政府，但沒有明確是哪些財(cái)政。這次文件明確了省級(jí)政府是責(zé)任主體，將責(zé)任主體由地方部門上升到省級(jí)政府，體現(xiàn)了強(qiáng)化省直管縣責(zé)任的理念。下一步改革要把省直管縣財(cái)政體制改革與建立縣級(jí)基本財(cái)力保障結(jié)合好，省級(jí)政府會(huì)加大宏觀調(diào)控力度，將財(cái)政體制核定到縣、轉(zhuǎn)移支付測(cè)算到縣，把已出臺(tái)的省直管縣財(cái)政體制制度化。

　　三是設(shè)計(jì)好地方稅制。在財(cái)稅體制改革中，地方稅制設(shè)計(jì)好是一項(xiàng)重要工作。設(shè)計(jì)好這一體系，均衡和調(diào)控地方各級(jí)政府的收入來源與支出需求間的關(guān)系，是保證省直管縣財(cái)政體制改革有效推進(jìn)的重要舉措。合理劃分各級(jí)政府之間的收入范圍及征管權(quán)限。分別設(shè)置省稅和縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動(dòng)性不大的稅種作為縣級(jí)政府的主體稅種，改變共享稅過多和縣級(jí)沒有主體稅的局面。

　　四是進(jìn)一步支持產(chǎn)糧大縣發(fā)展。產(chǎn)糧大縣在確保國家糧食安全上發(fā)揮重要作用。如2009年，全國有產(chǎn)糧大縣573個(gè)，總數(shù)占全國縣的20%，產(chǎn)出糧食32380.3萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量的61%。提高產(chǎn)糧大縣生產(chǎn)糧食的積極性，確保穩(wěn)定生產(chǎn)糧食，對(duì)于我國糧食安全意義重大。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家先后出臺(tái)一系列支持產(chǎn)糧大縣政策。如2009年中央一號(hào)文件提出，逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配比重，將產(chǎn)糧大縣全部納入省直管縣財(cái)政體制改革范圍。這一政策有效緩解了產(chǎn)糧大縣財(cái)政困難，支持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，收到了很好的政策效果。但現(xiàn)在來看，省一級(jí)支持得還不夠，省直管縣改革下一步對(duì)產(chǎn)糧大縣，會(huì)出臺(tái)一些更有針對(duì)性的專項(xiàng)扶持政策，充實(shí)其財(cái)政實(shí)力，支持其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使之更有積極性發(fā)展糧食生產(chǎn)。

　　五是把國家級(jí)貧困縣納入省直管。國家級(jí)貧困縣是國家為扶持貧困地區(qū)設(shè)立的一種標(biāo)準(zhǔn)，目前全國差不多三個(gè)縣中就有一個(gè)貧困縣。習(xí)近平總書記多次指出，要改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制機(jī)制，建立并運(yùn)用好更加協(xié)調(diào)、更有效率、更可持續(xù)的扶貧開發(fā)新體制、新機(jī)制，不斷提升扶貧開發(fā)的效果?，F(xiàn)在扶貧開發(fā)存在的問題，在政策體系上主要有，各級(jí)政府職責(zé)不夠清晰、邊界不夠明確、執(zhí)行不夠有力等。我們?cè)谘芯渴≈惫芸h財(cái)政體制對(duì)發(fā)達(dá)縣市實(shí)行直管的同時(shí)，也得出可以對(duì)貧困縣實(shí)行直管，意在給予貧困縣必要的財(cái)政或資金扶持。這是省直管縣改革支持的一個(gè)新領(lǐng)域，社會(huì)各界充滿期待。