中央為地方政府劃定“10%”紅線 年度債務(wù)付息支出過“線” 必須財(cái)政重整
中央為地方政府劃定“10%”紅線 年度債務(wù)付息支出過“線” 必須財(cái)政重整
2016年11月15日 08:58:08 瀏覽量: 來源:杭州日?qǐng)?bào) 作者:
■ 解讀
超16萬億元地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何防控?
國務(wù)院辦公廳14日對(duì)外發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確我國將把地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時(shí)依法實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這一未雨綢繆的制度安排是落實(shí)預(yù)算法規(guī)定、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的有力舉措，也是防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵政策儲(chǔ)備。
劃定四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí) 中央明確“不救助”原則
預(yù)案規(guī)定，根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別劃分為I級(jí)(特大)、II級(jí)(重大)、III級(jí)(較大)、IV級(jí)(一般)四個(gè)等級(jí)。市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。
根據(jù)預(yù)案，地方政府實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃必須依法履行相關(guān)程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，通過清繳欠稅欠費(fèi)、壓減財(cái)政支出、處置政府資產(chǎn)等一系列短期和中長(zhǎng)期措施，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。
預(yù)案明確，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則，省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。
同時(shí)，對(duì)地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務(wù)、存量或有債務(wù)、新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)等不同債務(wù)類型，將實(shí)施分類處置，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
預(yù)案還提出，發(fā)生IV級(jí)以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置納入政績(jī)考核范圍。屬于在本屆任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風(fēng)險(xiǎn)事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔;屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任。
確定終身問責(zé)制 倒逼地方官員謹(jǐn)慎舉債
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)為16萬億元。債務(wù)率即年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率為89.2%，低于國際通行的警戒線，但存在局部風(fēng)險(xiǎn)隱患。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前地方債風(fēng)險(xiǎn)管理主要面臨三大挑戰(zhàn):
——個(gè)別地區(qū)超警戒線。去年底，全國人大常委會(huì)分組審議《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告》中，不少委員提及100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過100%。記者查詢多地財(cái)政數(shù)據(jù)看到，少數(shù)省份債務(wù)率也已超過100%。
——違規(guī)融資擔(dān)保承諾。根據(jù)預(yù)算法、擔(dān)保法等法律規(guī)定，除外債轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外，地方政府不得為任何債務(wù)提供擔(dān)保，然而各地違法違規(guī)擔(dān)保舉債現(xiàn)象仍難杜絕。近期貴州省內(nèi)多地財(cái)政部門收回的融資承諾函等文件中顯示，部分地方政府仍在為物流園、城建等項(xiàng)目融資貸款出具承諾函等文件。
——“偽PPP”現(xiàn)象不斷。財(cái)政部相關(guān)政策明確要求，嚴(yán)禁借PPP項(xiàng)目保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資。國厚資產(chǎn)PPP事業(yè)部副總經(jīng)理黃彬說，不少地方PPP項(xiàng)目基金都是明股實(shí)債，以財(cái)政資金作為風(fēng)險(xiǎn)兜底的劣后資金，實(shí)質(zhì)上是地方政府變相舉債。
清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)白重恩表示，過去地方無序舉債、違規(guī)融資現(xiàn)象屢禁不止，重要原因在于追責(zé)未能落實(shí)到位。盡管預(yù)算法等法律法規(guī)明確，對(duì)違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除處分，但因標(biāo)準(zhǔn)不明確、落實(shí)不到位，現(xiàn)實(shí)中鮮有地方領(lǐng)導(dǎo)因違規(guī)舉債而受處分案例。
“即便離任也仍然要被追責(zé)的終身問責(zé)制，將給官員違規(guī)舉債帶來巨大震懾。”中國社科院財(cái)經(jīng)院院長(zhǎng)助理張斌表示，國務(wù)院的新規(guī)定會(huì)倒逼地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時(shí)更加謹(jǐn)慎、理性地分析綜合收益與風(fēng)險(xiǎn)。
三不一退、 縮編裁員、 清理補(bǔ)貼……
對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施財(cái)政重整，是國際通常做法。
以美國為例，2011年，俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府進(jìn)入財(cái)政應(yīng)急狀態(tài)并開始實(shí)施財(cái)政復(fù)蘇計(jì)劃。主要手段包括將個(gè)人所得稅提高0.25%、減少公務(wù)員節(jié)假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產(chǎn)等。1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也采取過一系列的財(cái)政重整措施，包括裁減2000余名公務(wù)人員、壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務(wù)項(xiàng)目等。8個(gè)月后，奧蘭治縣政府債務(wù)應(yīng)急處置取得成功，逐步恢復(fù)正常運(yùn)行。
此次國辦預(yù)案明確規(guī)定了“中國版”地方政府財(cái)政重整計(jì)劃的內(nèi)容。
啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃后，為償還債務(wù)本息，地方政府首先要加大清繳欠稅欠費(fèi)力度等，拓寬財(cái)源渠道。這并不是說要新增稅、亂收費(fèi)，而是要確保應(yīng)收盡收。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策之外，地方政府可以暫停其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，危機(jī)解除后再恢復(fù)。
“開源”的同時(shí)，地方政府還要下大工夫“節(jié)流”。
預(yù)案規(guī)定，財(cái)政重整期內(nèi)，除必要的基本民生政策支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)保持“零增長(zhǎng)”或者大力壓減。具體涉及以下幾個(gè)方面:
一是“三不一退”，即不得新批政府投資計(jì)劃，不得新上政府投資項(xiàng)目，不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)當(dāng)制定分年退出計(jì)劃并嚴(yán)格落實(shí);
二是“削減經(jīng)費(fèi)”，包括實(shí)行公務(wù)出國(境)、培訓(xùn)、公務(wù)接待等項(xiàng)目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢、差旅、勞務(wù)等各項(xiàng)支出;
三是“縮編裁員”，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時(shí)采取核減機(jī)構(gòu)編制、人員等措施;
四是“清理補(bǔ)貼”，即暫停地方自行出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，清理各類對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)助補(bǔ)貼。
另外，地方政府還得暫停土地出讓收入各項(xiàng)政策性計(jì)提，土地出讓收入扣除成本性支出后應(yīng)全部用于還債。
根據(jù)預(yù)案，財(cái)政重整“工具欄”還包括處置政府資產(chǎn)。地方政府指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場(chǎng)情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。
如果以上措施加起來仍然“填不了坑”，地方政府可以申請(qǐng)省級(jí)政府臨時(shí)救助。但是，財(cái)政重整計(jì)劃結(jié)束后，省級(jí)政府可以決定是否收回相關(guān)資金。
責(zé)任編輯：王楓林 [網(wǎng)站糾錯(cuò)]
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