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農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)4年

義烏：讓沉睡的土地活起來

2019年02月27日 14:09:07 來源: 浙江新聞客戶端作者: 記者裘一佼施力維市委報(bào)道組陳錦青

　　義烏市新農(nóng)村建設(shè)中的垂直房改造。（資料圖）

　　在市場大市義烏，宅基地竟能跨村“競拍”？就在上個(gè)月，福田街道、北苑街道的79間農(nóng)村閑置宅基地經(jīng)過多輪激烈競投，以3636.61萬元的總成交額，被28戶農(nóng)戶競得。

　　“宅基地”“跨村”“競拍”，這些字眼的一齊出現(xiàn)，讓人格外關(guān)注。在此之前，由義烏先行先試的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”已被寫入2018年中央一號(hào)文件。這場競拍，則是改革的又一次深化，意味著農(nóng)民手中重要的“不動(dòng)產(chǎn)”成了更靈活和多元化的“動(dòng)產(chǎn)”。

　　土地，在農(nóng)村改革中始終關(guān)鍵而又敏感。生于斯、長于斯的土地，所有權(quán)怎么保障、資格權(quán)怎么固化、使用權(quán)怎么體現(xiàn)——農(nóng)民與土地的關(guān)系，這是歷來中國農(nóng)村改革中，被激烈爭論和反復(fù)衡量的問題。最新公布的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革”。

　　在義烏，全國農(nóng)村土地制度改革的試點(diǎn)已經(jīng)推進(jìn)4年。從宅基地改革起步，看似波瀾不驚，卻已深植當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)融合發(fā)展的方方面面。從直接效果看，它增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益、促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，但更具改革深意的是，它把土地的受益權(quán)給了農(nóng)民，把選擇權(quán)給了農(nóng)民。當(dāng)個(gè)體被充分激活的時(shí)候，鄉(xiāng)村振興的活力和內(nèi)生動(dòng)力得以不斷產(chǎn)生。

　　如何把選擇權(quán)給農(nóng)民？

　　2019年1月5日上午，廿三里街道里兆村村民吳建東順利中標(biāo)福田街道西張村的1.5間（54平方米）宅基地，成為浙江省農(nóng)村宅基地跨村跨鎮(zhèn)街安置的首位受益農(nóng)戶。龔獻(xiàn)明攝

　　廿三里街道里兆村村民吳建東，在義烏國際商貿(mào)城做了多年生意。手頭雖算寬裕，多年來卻是“住房困難戶”——地處山區(qū)，村內(nèi)建設(shè)用地緊張，宅基地審批遲遲無法落地，為了給兒女改善居住條件，一家人只得在外租房。

　　義烏擁有全世界最大的小商品市場，卻面臨地處丘陵盆地、人多地少的現(xiàn)實(shí)，用地長期存在缺口。再加上過去農(nóng)房建設(shè)較為粗放隨意，土地資源配置效率不高。2010年至2017年間，當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)商貿(mào)業(yè)和新興的電商業(yè)提供了大量就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，常住人口增長了近37%。既要守住耕地紅線，又需要大量土地資源進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可謂“捉襟見肘”。

　　有意思的是，緊缺中也有富余——義烏福田街道西張村、北苑街道柳二村等村莊，通過舊村改造，集中建設(shè)。在滿足農(nóng)戶建房需求后，宅基地反而還有閑置。

　　按照國家現(xiàn)行的土地制度，村民建房的宅基地只能在本村申請安置，除了下山脫貧和移民安置等特殊情形外沒有跨村安置的途徑。這就導(dǎo)致了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地利用陷入怪圈：一邊是一些村莊土地資源閑置浪費(fèi)、只能堆積雜物，另一邊是吳建東這樣的村民，因?yàn)榇鍍?nèi)無地建房，無奈只能“漂”在縣城。

　　為了摸清“家底”，義烏市自然資源和規(guī)劃局曾組織過摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的建房用地需求和閑置用地，是大體持平的。義烏全市已完成或基本完成新農(nóng)村建設(shè)的174個(gè)村中，有97個(gè)村可盤活總用地約2200畝；全市正在實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)的146個(gè)村中有用地缺口的約為103個(gè)村，按改造現(xiàn)狀需增加用地約2300畝。

　　雖然宅基地多寡不均，但長期受市場經(jīng)濟(jì)洗禮的農(nóng)民早已在用市場化的方式解決。據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門統(tǒng)計(jì)，在宅基地改革試點(diǎn)前，約有多起農(nóng)戶間私下發(fā)生的宅基地轉(zhuǎn)讓，但因沒有法律保障，因此引發(fā)的民間糾紛不在少數(shù)。

　　與此同時(shí)，義烏獨(dú)特的市場環(huán)境，導(dǎo)致宅基地成“香餑餑”。農(nóng)民洗腳上岸成了與全球客商交易的生意人，他們宅基地上的農(nóng)房，既是農(nóng)民住宅，又是經(jīng)營店面，還可以是出租的公寓。比如福田街道西張村地塊，農(nóng)戶年租金收益就將近20萬元。他們早就希望通過抵押宅基地上的農(nóng)房，來獲得貸款，甚至部分轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。但銀行不能像抵押城市商品房一樣，通過抵押農(nóng)房來給農(nóng)民放貸。

　　義烏農(nóng)商行一名工作人員說，《物權(quán)法》明確規(guī)定集體所有的宅基地使用權(quán)不得用于抵押，“農(nóng)民違約還不上款，銀行也無法處置農(nóng)村宅基地和房屋?！痹撔性?jīng)做過一份問卷調(diào)查，結(jié)果顯示80%的農(nóng)戶希望農(nóng)房能用于抵押貸款，3成農(nóng)戶有農(nóng)房抵押需求。

　　一邊是當(dāng)?shù)匕傩胀⒌男枨?，一邊是亟待被激活的閑置宅基地；一邊是發(fā)揮市場配置作用的緊迫性，一邊是體制和制度的“堅(jiān)冰”。2015年3月，義烏入選全國33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣之一，主要承擔(dān)農(nóng)村宅基地制度改革的任務(wù)。

　　“改革試點(diǎn)的到來，很解渴！”義烏市自然資源和規(guī)劃局副局長張黎明說，傳統(tǒng)的思路是“一戶一宅”，有多少地就干多少事；但現(xiàn)在可以大膽向“戶有所居”“住有宜居”探索，從百姓需求出發(fā)來全盤統(tǒng)籌土地利用。

　　在宅基地“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計(jì)下，取得置換、抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓交易、有償使用、有償退出等舉措連續(xù)出臺(tái)。但是，新問題也接踵而來：土地是農(nóng)業(yè)最重要的生活生產(chǎn)資料，在充分發(fā)揮市場之手、激活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，該怎樣嚴(yán)守它的保障功能，同時(shí)提升農(nóng)民的生活條件和鄉(xiāng)村發(fā)展空間？

　　怎樣激發(fā)鄉(xiāng)村活力？

　　在當(dāng)?shù)兀芏嗳硕及艳r(nóng)村宅基地制度改革比喻為“重整山河”之舉。

　　試點(diǎn)之初，義烏在規(guī)劃上把城與鄉(xiāng)的功能做出區(qū)分，203個(gè)村劃入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍，進(jìn)行城市化的社區(qū)管理；329個(gè)村進(jìn)入村鎮(zhèn)規(guī)劃體系，實(shí)行總規(guī)?？刂?，鼓勵(lì)少占和不占耕地，目標(biāo)是建設(shè)富有特色的和美鄉(xiāng)村。

　　然而有人擔(dān)憂，改革會(huì)導(dǎo)致新的“剪刀差”——富村更富、窮村更窮，有錢的村民有豐富的選擇，經(jīng)濟(jì)條件一般的村民依然沒錢也沒機(jī)會(huì)建新房。

　　南江江畔的坑口村地理位置偏遠(yuǎn)，就曾有這樣的心理落差。這里的自然風(fēng)光雖美，但受地理?xiàng)l件影響，僅有的21.9畝建設(shè)用地分散在4個(gè)自然村，農(nóng)房布局零散，村莊破舊不堪，年人均收入僅1萬元，遠(yuǎn)低于義烏農(nóng)村人均3.3萬的平均水平。

　　“就像走進(jìn)‘死胡同’?！笨涌诖逯Р繒浶斓橇终f，村集體想借山水做鄉(xiāng)村旅游，苦于沒有用地指標(biāo)；村民很想另建新房改善居住條件，更是難上加難。出乎意料之外，這樣的村竟是改革中最具潛力的地方。

　　2016年，經(jīng)村民代表大會(huì)決議后，坑口村更新改造開始了。農(nóng)村宅基地制度改革的總體思路就是由農(nóng)民自己決定而不是政府代替農(nóng)民選擇，在嚴(yán)守集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)籌宅基地資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)，給村集體、村民更大的選擇權(quán)。

　　在具體操作上，坑口村的更新改造、交通、水利保護(hù)、濕地保護(hù)、旅游等多個(gè)規(guī)劃首先實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。原本分散在4個(gè)自然村的宅基地，化零為整集中到山腳沿河地帶的黃金位置，村民拆掉舊房集中建設(shè)新房，不占用一分耕地，28幢269間依山傍水、白墻黑瓦的浙派民房拔地而起。

　　徐登林告訴記者，村民人均分得33平方米的宅基地，后來每位村民自愿拿出3平方米宅基地，由村集體統(tǒng)籌發(fā)展民宿等項(xiàng)目，增加集體經(jīng)濟(jì)收入。

　　村里有些農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)困難，沒錢建房怎么辦？在坑口，村民可以有償調(diào)劑其中一部分宅基地面積，給其他有改善需要的農(nóng)戶，將宅基地變現(xiàn)籌集建房資金。

　　為了保證農(nóng)民宅基地在有償調(diào)劑中不吃虧，義烏市探索建立了全國首個(gè)宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，為村民宅基地抵押、調(diào)劑、置換提供了價(jià)格依據(jù)。在該體系中，每個(gè)村莊的宅基地都有基準(zhǔn)價(jià)，每平方米從25870元至2870元不等，并且做到適時(shí)更新、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

　　在坑口村，宅基地調(diào)劑基準(zhǔn)價(jià)為8000元每平方米。經(jīng)過競拍，這里573.56平方米宅基地，在14戶農(nóng)戶間完成了調(diào)劑，總成交額達(dá)到了780多萬元，均返還給調(diào)出戶?！罢卣{(diào)劑后不僅籌到了建新房的錢，還有了裝修的錢?！币晃患彝l件一般的村民說。

　　更讓人意想不到的是，宅基地還能“有償選位”?？涌诖宀扇」_競拍的方式由村民選擇宅基地位置，地段好的宅基地價(jià)高者得。該村一間出行便捷、光照充足地段的宅基地最高價(jià)拍到了7.1萬元。最終，僅選位費(fèi)坑口村集體經(jīng)濟(jì)就增加了412萬元的收入。

　　村民告訴記者，這幾年村民代表大會(huì)的召開次數(shù)明顯增加。原來，編制村莊更新改造規(guī)劃、宅基地有償使用和退出、土地收益分配方案、耕地保護(hù)等14項(xiàng)內(nèi)容已被納入村民主決策范疇，隨著農(nóng)村宅基地制度改革的深入，農(nóng)村農(nóng)民的主體地位也在不斷增強(qiáng)。

　　在義烏，已經(jīng)有105個(gè)像坑口這樣的村，已經(jīng)完成和正在開展“多規(guī)合一”的更新改造；有76個(gè)村通過宅基地制度改革，村集體經(jīng)濟(jì)有了源頭活水，摘掉“經(jīng)濟(jì)薄弱村”帽子的同時(shí)，把更多資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和提升，最終的受益者還是廣大村民。

　　憑什么勇闖“無人區(qū)”？

　　佛堂鎮(zhèn)湖濱村，已是“看村不見村”。4年前，它被列入義烏市的城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)范圍，村民們可以按照1∶5的比例，通過宅基地有償置換的形式，入住城鎮(zhèn)高層住宅并獲得相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用房。該村全部安置在蟠龍花園小區(qū)，村民們平均每戶有3至4套房，除了自住，可以出售、出租，財(cái)產(chǎn)收益穩(wěn)定。

　　“以前關(guān)心村民過得好不好，現(xiàn)在要關(guān)心村民在想什么、要干什么?！痹I村黨支部書記何智明感慨，以前的村是平面的，現(xiàn)在的社區(qū)是垂直的，他的工作也得換個(gè)思路。

　　農(nóng)村宅基地制度改革4年間，義烏城鎮(zhèn)化率提高了3個(gè)百分點(diǎn)，有1.5萬農(nóng)民開始了城市生活。何智明告訴記者，農(nóng)村宅基地制度改革為農(nóng)民進(jìn)城架起橋梁，但也出現(xiàn)新的問題，比如有的村民依靠房租，每月就收入不菲，怎么管理支配好家庭財(cái)產(chǎn)，怎么做好從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化，怎么保持再創(chuàng)業(yè)繼續(xù)奮斗的激情？

　　城鄉(xiāng)融合的道路，從外在的“物”到內(nèi)在的“人”，依然艱巨。義烏農(nóng)村宅基地制度改革的歷程，也是全新挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)的過程。回望歷次農(nóng)村土地制度改革，都涉及多方面利益調(diào)整，需要特別慎重處理。

　　“小步前行，而不是一蹴而就。先探索土地‘三權(quán)分置’在制度設(shè)計(jì)層面掃清障礙；建立基準(zhǔn)價(jià)格體系，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值提供了可操作性；有償調(diào)劑、選位，讓土地‘活’起來，釋放價(jià)值?！睂＜艺J(rèn)為，義烏農(nóng)村宅基地制度改革保持了審慎穩(wěn)妥。

　　以坑口村為例，參與調(diào)劑的農(nóng)戶必須是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)戶要留有人均15平方米以上的宅基地，確保正常居住才能將剩余的宅基地出讓調(diào)劑；同時(shí)競買一方，最高宅基地戶型面積不得超過120平方米。

　　如果是跨村調(diào)劑，前提是已經(jīng)完成更新改造的村莊有剩余的閑置宅基地，跨村競標(biāo)的村民也需經(jīng)過資格條件審核，確?！耙粦粢徽??！巴恋刂贫雀母铮沤^投機(jī)圈地的發(fā)生，更不能讓農(nóng)民流離失所?！绷x烏市自然資源和規(guī)劃局調(diào)控科干部李榮俊說，即便是宅基地抵押貸款，農(nóng)戶也需留有人均15平方米的合法住所。

　　在效率和普惠中實(shí)現(xiàn)平衡，這是義烏給出的探索經(jīng)驗(yàn)?！澳壳稗r(nóng)村宅基地制度改革已經(jīng)進(jìn)入‘無人區(qū)’，但也是‘深水區(qū)’。”當(dāng)?shù)馗刹刻寡?，義烏承擔(dān)著新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)、農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)等16項(xiàng)國家級(jí)改革試點(diǎn)，如何加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)集成并形成合力，將是未來最大的挑戰(zhàn)。“但不管怎么改，四條底線貫穿始終，‘土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損’?！?/p>

　　改革試點(diǎn)4年來，義烏共實(shí)現(xiàn)節(jié)地7208畝，村級(jí)組織共獲益75.06億元，農(nóng)民每年獲得的財(cái)產(chǎn)性租金收益超過40億元。紅利還在源源不斷產(chǎn)生——據(jù)測算，義烏全市有宅基地20余萬宗，按平均每宗貸款50萬元推算，理論上可盤活資產(chǎn)1000億元以上。加之當(dāng)?shù)貜?016年開始的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收制度改革，“人、地、錢”的問題逐一破解，正極大刺激農(nóng)村投資。

　　中國科學(xué)院大學(xué)國家土地科學(xué)研究中心主任董祚繼認(rèn)為：“義烏的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度改革，仍可以釋放出巨大的制度紅利。”

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